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城镇化成各地新目标 户籍土地改革为先

2013-2-21 10:02:52    来源：人民网-国际金融报

城镇化成各地新目标 户籍土地改革为先

编者按：“21世纪人类发展进程有两大关键因素：美国的高科技和中国的城镇化。”2001年诺贝尔经济奖获得者约瑟夫·尤金·斯蒂格利茨早前几年曾预言，“同时，对中国有三大挑战：城镇化居首位。”

不管是“关键”，抑或“挑战”，斯蒂格利茨关于城镇化的预言都成为了现今中国最热的话题和最重要的发展方向之一。在分析人士看来，新型城镇化是一个促进社会更加协调发展的过程，更是一个城乡各方面利益关系大调整的过程。目前来看，各地方政府在具体实施的过程中，依然存在盲目追求铺大摊子、延续以往城镇化问题的可能和风险。在新型城镇化进程中，应该如何避免重蹈覆辙？

现 状

城镇化成各地新目标

据报道，由国家发改委牵头，财政部、国土资源部、住建部等十多个部委参与编制的《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》将于2013年全国两会前后发布。消息称，“该规划将涉及全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设。”

去年的中央经济工作会议明确表示，“城镇化是中国现代化建设的历史任务，也是的最大潜力所在。”

近期，不少地方政府纷纷对上述城镇化的定位进行了“回馈”，先后出台了与城镇化有关的具体措施或目标。

山东省人民政府1月24日发布的《山东省城镇化发展纲要（2012-2020年）》称，该省城镇化发展仍存在“质量不高、速度不快”的问题。特别是“城市群发展滞后，中心城市综合实力和辐射带动能力不强，小城镇规模小、实力差，城市基础设施和公共服务设施投入不足、承载力不强，城镇土地利用效率不高，城镇化综合配套改革和发展动力不足等”。

对此，山东省表示，到2015年，该省城镇化率达到56%；到2020年，城镇化率达到63%。其中，山东还提出了少见的“户籍人口城镇化率”的目标：2015年达到47%，2020年达到56.5%。所谓户籍人口城镇化率，是按户籍人口计算的城镇化率，这是相对于常住人口城镇化率的概念。

山东省同时提出，到2015年，“每年城镇新增就业100万人、新增转移农村劳动力120万人；城镇经济实力进一步增强，人均地区生产总值6.5万元，服务业增加值比重达45%以上，单位地区生产总值能耗5年下降17%”等目标。

据《广东日报》报道，广东省省长郭庚茂在2013年的《政府工作报告》中说，今后5年，要加速发展新型城镇化，目标是“城镇化率达52%以上，现代城镇体系基本健全，城乡发展一体化新格局初步形成”。

“强化新型城镇化引领，持续推进城乡发展一体化”被列为广东省重点工作的第二条内容。郭庚茂说，要有序推进农业转移人口市民化。把农业转移人口落户的重点放在中小城市，鼓励引导就近城镇化。增强城镇产业支撑能力，推动以产兴城，更好解决进城农民就业问题。同时，“优化城市形态和布局”和“促进城乡一体化发展”也是推进城镇化的举措之一。

云南和贵州在去年“城镇化”成为热词之前，就设定了目标。据悉，云南的目标是，到2015年城镇化水平达到45%左右，2030年达到65%左右；贵州的目标是，到2015年，全省城镇人口增加至1450万人左右，城镇化率达到41%左右，到2020年城镇化率达到50%左右。

隐 忧

政绩冲动引投资热

如何处理好城镇化与“三驾马车”中的关系，乃至与细化的地产市场的关系？一旦地方政府加快城镇化建设，或会造成投资过热，并加剧通胀的迅速升温

“地方政府的举措紧跟中央步伐，认清了城镇化带来的机会，这值得肯定。”上海交通大学城市与区域经济研究所所长高汝熹对《国际金融报》记者说，“但我的观点是，城镇化确实是中国未来20年维持高速发展的‘引擎’，但过多炒作城镇化没有意义。因为，城镇化是一个‘过程’或‘结果’，需要切切实实地推进，而不是投资概念上的‘炒作’。”

据《国际金融报》记者了解，随着“新型城镇化”带来的投资价值的明确，市场随之出现了多种争论。高汝熹直言，一些地方政府在提出城镇化目标的同时，还推出了一系列地铁和机场等新建或扩建等基础设施的配套工程，那么，推进城镇化建设的资金从何而来？是不是会再次加剧地方融资平台的负担？

资料显示，从2009年至今，关于地方危机和地方政府“破产”的消息就屡次见诸报端。一旦从2013年至2020年继续“大干快上”基建工程，或将再次加剧地方政府的负担。

“不必担心‘破产’，因为，城镇化建设的推进，不可能仅由地方财政来负担；再者，也并不是所有的地方政府都会将精力集中在基础项目的建设上。”区域经济专家徐长乐对《国际金融报》记者说，“真正要担心的，恰恰还是地方政府潜在的投资冲动。尤其是作为地方经济发展实际上的‘司令官’，在业绩考核、财政收入等方面的压力下，投资冲动或难避免。”

高汝熹也指出，“潜在的难题是，如何处理好城镇化与‘三驾马车’中投资的关系，乃至与细化的房地产市场的关系？一旦地方政府加快城镇化建设，或会造成投资过热，并加剧通胀的迅速升温。”

事实上，此前就已公布研究报告指出，“部分地方政府可能借新型城镇化之名，行过度投资之实。”农业甚至称，“应警惕投资过度带来的新一轮产能过剩。”

部分城市的城镇化投资计划甚至被媒体评为“简化为拆迁与征地”。普通者担心，中国的房价或因新型城镇化进一步上涨。

关 键

户籍土地改革为先

从确认农民土地权利入手，允许集体土地直接进入市场，取消剥夺农民的征地环节，废除“18亿亩红线”，打破政府垄断，建立个人、集体、法人和政府多方参与的土地一级市场

在专家看来，消费者对房价的担忧和机构对投资过热的预警，都在暗示：中国新型城镇化建设或不能再走过去的“老路”，而要真正的以“人”为核心。

中央农村工作领导小组副组长陈锡文2011年表示，中国城镇化近年来之所以处于高速推进期，与“土地等资源成本过低”、“劳动力成本过低”、“污染环境付出的成本过低”这“三低”因素相关。

官方统计数据显示，2011年，中国城镇化率是51.27%，中国社科院此前发布的蓝皮书称，按世界城市的发展规律，当城镇化率达到40%-60%的时候，“城市病”进入多发期和爆发期，“此时，推进城镇化将面临更为严峻的挑战”。比如，国家信息中心经济预测部副主任范剑平称，“新型城镇化面临两大挑战，第一个挑战是如何实现已进城农民工平稳有序的市民化，第二个挑战是如何统筹城乡发展对人口和劳动力的需求。”

那么，未来中国的城镇化建设该如何避免再走“老路”？又该如何面对“严峻的挑战”？

对此，徐长乐对《国际金融报》记者表示，应打破目前最大的障碍之一“大量流动人口的身份如何确定的问题”，即快速推进户籍制度的改革。“从1958年到现在，经历了50多年的‘城乡隔膜’。是到有所改变的时候了。”徐长乐说。

“城镇化的核心就是让农民转化为城镇居民。”国家发改委小城镇改革发展中心李铁对媒体直言，“如进城农民无法享受相应的公共服务，反而形成了和城镇居民两极化的就业和生存状态，对经济和社会发展极为不利。”实际上，如扣除1亿多的农民工等在外打工的群体，2011年50%以上的城镇化比例会迅速下降到只有35%，远低于欧美国家的城镇化率。

徐长乐还称，与户籍改革并列、且急需改变的另一项改革就是“农村土地流转制度的改革”。“必须承认，过去的城镇化发展，侵占了‘三农’太多的利益。”他说，这必须得改变。

但徐长乐认为，不管是户籍还是土地制度改革，短期内完全变革都面临很大的难度。“是否存在这样的可能性，即在城镇化过程中，利用农民失去的稀缺土地资源去换取‘新城里人’的身份？”他猜测。

知名经济学家许小年撰文称，要推进土地制度改革。具体而言，他说，从确认农民土地权利入手，允许集体土地直接进入市场，取消剥夺农民的征地环节，废除“18亿亩红线”，打破政府垄断，建立个人、集体、法人和政府多方参与的土地一级市场。

“这项改革不仅可增加土地供应，降低城镇房价，有助于城镇职工安家，且将土地增值的一部分收益从政府转移到农民手中，使他们有可能在城里租房、买房，进入并且真正融入城镇的经济与社会。”他说，目前，已有一些地方进行了改革试点，“要想在全国范围推广，就须平衡已经相当紧张的地方财政，否则，就有可能因土地收入的减少而引发地方性的财政危机”。

方 向

中国特色新型城镇化

把老城区改变为商业区、服务区和适合人居住的居民区；新城区主要是现在的工业园区或开发区、小微企业试验区和物流园区；新社区就是现在的社会主义新农村

提到中国的新型城镇化，都会拿来与当年的美国与日本比较。北京大学中国经济研究中心教授周其仁曾在某论坛上公开表示，全球范围看，中国城市化水平很落后，51%的水平是世界平均水平，跟发达国家比，“也就是美国大概上世纪20年代的水平，日本大概1955年的水平”。

国泰君安的一份报告显示，美国是世界上城镇化水平最高的国家，城镇化率高达85%，“基本达到城乡一体化，农村城镇化”。

“但这不意味着中国要加速城镇化建设。”高汝熹说，“道理与此前表述的一样，就是避免出现投资和房价过热、不以人为本的‘造城运动’等。事实上，只要户籍、土地、财税乃至地方金融平台等各方面的配套完善，8年至10年后，中国一样可达优秀水平。”

除了改革和速度，中国该如何走城镇化之路？是模仿美日，还是借鉴欧洲国家？

知名经济学家厉以宁的观点或值得借鉴。他明确说，“中国不能走西方那样的城镇化道路，中国要走适合中国国情的城镇化。”他建议，中国的城镇化，应由三部分组成：把老城区改变为商业区、服务区和适合人居住的居民区；新城区主要是现在的工业园区或开发区、小微企业试验区和物流园区；新社区就是现在的社会主义新农村。

经济学家辜胜阻对媒体说，中国城镇化，首先可依托大城市发展城市群，采取组团式的城市结构，实现城市集聚效应和规模效应。其次，大力发展中小城市，特别是做大县城，发展县城经济，以外延的据点式发展为特征，建设有吸引力的中小城镇，尤其是在中西部地区重点依托县城发展县域城市，引导流动人口向中小城市分流。再次，要创造更多稳定就业。他直言，没有产业基础的城镇化只是唱“空城计”。

去年的中央经济工作会议则明确，“要构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局。”

值得注意的是，安邦高级研究员贺军撰文称，如决策层把新型城镇化作为拉动中国经济的中长期动力，就应利用这一动力把中国的民间金融发展拉动起来。他说，“就现在‘影子银行’（银行监管体系之外，可能引发系统性风险和监管套利等问题的信用中介体系）所从事的业务来看，恰恰是中小金融机构、民间金融有可能参与的业务领域。因此，新型城镇化的战略设计，须考虑到金融市场开放问题、民间金融的发展问题。这样的城镇化进程才会有更加牢固的金融支撑。”