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中国计划改善数百万困境中孩子的生存状态——
救助困境儿童，政府该做什么

2017-4-7 9:15:16    来源：人民日报

尹志烨绘（新华社发）

　　今年的《政府工作报告》首次提出要“加强城乡困境儿童保障”。“困境儿童”包括哪些孩子？他们的生存现状如何？加强对他们的保障，各部门有哪些职责和具体措施？会不会出现九龙治水的问题？目前的顶层设计能否有效弥补制度“盲区”？全社会如何协同发力？

　　日前，我们的记者走进了广东部分“救助困境儿童”试点县，从他们的一线实践中，探寻这些问题的答案。 

　　——编 者

　 　　　　　　　　　

　　顶层设计：

　　从孤儿到困境儿童，范围扩展影响着数百万人的人生走向

　　七八年前，小女孩“粉春”从沿街乞讨的三轮车上获救，被送进福利院。她属于广东洛宁县救助的第一批“困境儿童”。那年，她和福利院大大小小几十名智力正常的孩子一起，进入小学一年级读书。

　　今年3月底，在洛宁县郊区，一个瘦瘦的男孩在余庄小学足球场上穿插奔跑。他被救助前，母亲智力缺陷，父亲常年外出务工。救助，使他从一个翻墙盗窃的“问题少年”成了这支小球队的主力。而“小粉春”今年已经亭亭玉立，被大洋彼岸一个爱心家庭收养。县民政局刚收到她寄来的近照，女孩满脸阳光。

　　1999年，“困境儿童”概念在论文中首被提及，2006年被纳入政府文件，2013年在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中出现。同年，民政部在江苏昆山、浙江海宁、广东深圳、广东洛宁率先设试点开展帮扶。2016年6月，国务院印发《关于加强困境儿童保障工作的意见》，这项工作今年首次出现在《政府工作报告》中，困境儿童的境遇得到了全社会更多的重视，一些省份为此配发了具体的实施意见。救助困境儿童，成为一项“国家行动”。

　　福利保障的范围从孤儿扩展到困境儿童，是一个渐进的过程。2010年底，随着《关于加强孤儿保障工作的意见》下发，对孤儿和艾滋病儿童的保障工作开始制度化——从中央到县四级拨款，孤儿每月可以领到不低于600元的生活费。

　　但在“孤儿”概念所划定的范畴之外，还有大量不容易被关注却需要施以援手才能走出困境的孩子：有的是抚养人没有劳动能力、生活来源，缺乏基本的抚养能力；有的患重大疾病、严重残疾，需要医疗、康复、护理；有的家庭极度贫困，有的监护缺失，监护不当甚至伤害儿童，如打拐解救的儿童，服刑人员的子女，强制隔离戒毒人员的子女，受虐待、被弃养的孩子等等。

　　简单来说，困境儿童涵盖了流浪儿童和贫困儿童，他们又与留守儿童的群体有所重叠，另外还有残疾儿童、重病儿童、困难家庭儿童等，也各有重合和叠加。这些失去保护的孩子，生存境况令人忧心，近几年间，就发生过孩子在家中饿死，流浪儿闷死于垃圾箱等恶性案件。

　　“国务院意见的印发，标志着我国受保障特殊儿童的范围由弃婴、孤儿向困境儿童拓展，范围更广；保障的内容由基本生活、基本生存向教育、医疗、救护、康复、服务等拓展，更为全面。”广东省民政厅社会福利与慈善事业促进处处长李经宇介绍，此前对各类困境儿童的有针对性的帮扶政策一直都有，但分散在多个领域条口，新的政策使“困境儿童”成为一项单列的工作，更像是一次整合集纳，使其重要性更突出，帮扶力量更集中。

　　关注困境儿童，除了保障基本的生活所需，还要提供疾病、安全、教育、情感等多方面的扶助。李经宇介绍，近几年的救助帮扶，已经由过去的吃饱穿暖，扩展到物质、精神等更多层面。从范围划定到标准调整，进行精准识别和分类帮扶的趋势非常明显。

　　“就我国的人口规模而言，保障政策每一次微调范围和标准，都影响着许多人的人生走向。”南京大学社会学院彭华民教授介绍，根据第六次全国人口普查数据，民政部估算全国困境儿童约数百万人。而在广东省，除近4万名在册孤儿，全省各类困境儿童还有24万多人。其中，重病重残儿童就有6.6万人，贫困家庭儿童多达7.1万人。

　　基层推进：

　　整合部门职能，提供专业、精准帮扶

　　困境儿童救助工作涉及20多个部门，是一项庞大的系统工程。如果各部门自管一块，会导致衔接不畅、出现“盲区”。

　　例如，义务教育阶段的归教育口管，困境家庭的低保归民政口，就医归卫生口，康复照料归福利院，流浪或暂时失依归收容，技能培训要找人力资源和社会保障部门，申报资金要到财政部门。另外还有工会、团委、司法、公安、农业、残联、妇联等都有各自的职能。

　　在2016年国务院印发的意见中，明确提出建立健全帮扶救助体系和工作网络，要求部门协作联动形成机制，由民政、妇儿工委牵头，综合协调、指导督促，“一门受理，协同办理”。在这份意见中，也提出了“家庭尽责、政府主导、社会参与、分类保障”的基本原则。

　　在民政部的推动下，继洛宁之后，广东的漯河、巩义、林州、济源、驻马店等相继被纳入全国试点，为困境儿童保障工作的全面铺开夯实了基础。根据国务院意见，广东省《关于加强困境儿童保障工作的实施意见》已经省政府常务会议审议通过，并于4月1日起正式实施。这份意见强化了分散职能的整合，明确将孤儿保障制度、特困人员救助供养制度、最低生活保障制度、临时救助制度进行衔接。

　　广东前期的试点工作为现阶段的全面推进积累了丰富的经验。在洛宁，由县委书记任组长，民政、卫生、教育、残联等单位负责人任成员，常设办公室，开联席会议跨部门解决问题。对救助对象、时间、内容、方式、标准及部门职责、监管措施等做出了明确规定，他们提出的助养、助困、助医、助学、助业“五位一体”救助模式，被民政部在全国推广。

　　在89万人口的广东叶县，仅民政对象就达5.2万人。经过详细排查建档，统计困境儿童近3000名。该县探索建立了“儿童福利指导中心—儿童福利指导站—儿童福利服务点”县乡村三级网络，并被确定为广东省唯一“百县千村”基层儿童福利服务体系工作试点县。

　　令叶县民政局局长董会强欣慰的是，过去的两年中，凡是项目进驻的村庄，再也没有发生过一起儿童伤亡或其他恶性事件。

　　漯河临颍县2014年以来对3个乡50个村的儿童状况进行全面排查，建立个人信息档案，详细记录所有儿童的生活、学习、心理、行为、家庭等基本情况，并引进“零分贝”网络平台，完善了各个子系统的信息录入。在此基础上，漯河探索了以“政府购买服务”来帮扶困境儿童的方式。依托信息化平台，为困境儿童提供专业、精准的服务。

　　“广东是人口大省，也是劳务输出大省，底子薄，负担重，在全国有代表性。”广东省民政厅厅长鲍常勇认为，做好困境儿童救助，关键要可持续、可推广，靠的不是朝夕之功，只能强化基层政府部门职责，充分发挥群团组织优势，并广泛动员社会力量参与。

　　“社会发展到今天，我们有责任、有义务帮助这些家庭来克服困难，保障困境儿童享受社会的关爱。”广东省省长陈润儿说。

　　久久为功：

　　上有政策支持，下有平台聚力，让困境儿童生活多些“暖色”

　　调研中，广东探索设立的“儿童之家”和“儿童福利主任”引人关注。

　　在洛宁县余庄村，儿童福利主任郭惠的本职是教师。和孩子们尤其是困境儿童的长期相处，让她从过去的教学任务中放开眼界，开始关注儿童心理和人格的发展。担任“福利主任”后，她把更多的精力投入到这份事业中。众多的家长在“儿童之家”这个平台的微信群里十分活跃，交流困境儿童学习、生活信息，建言献策。

　　在叶县的一个村庄，“儿童之家”配建在村委会的院子里。孩子们跟着广场音乐和老人们一起跳舞、嬉戏。年轻妈妈李焕珍讲，她家经济条件还算不错，但也热衷到“儿童之家”来，因为孩子们有玩伴，家长们有社交。哪个孩子要帮助，福利主任带着一招呼，家长们就动起来。“大家都有爱心，有平台就好行动，雪球越滚越大。”

　　福利主任的构成，多是村两委成员，有教师，也有普通群众。这份工作对他们物质上的补助并不高，“经常裹不住电话费”，干这活儿全凭一副热心肠。但天长日久，这些人在村民中威信日增。在洛宁，普通群众任儿童福利主任，一段时间后很多被选成了村干部。

　　他们是真正的“最后一公里”，孩子沉默，由他们代言；孩子弱小，由他们守护。下情靠他们上达，温暖靠他们传导。

　　根据计划，广东将在90%以上的城乡社区建设游戏、娱乐、教育、卫生、社会心理支持等服务的“儿童之家”。儿童福利主任则负责做好“儿童之家”的管理和运行，包括对辖区内的儿童及家庭进行入户调查、登记建档，做好留守儿童的上报，并帮助困境儿童申请救助。

　　目前，广东已建成140余个“儿童之家”，今年将达到500个左右。漯河和叶县民政部门都表示，今年准备把“儿童之家”全面铺开。

　　然而，相比广东全省的4万余村庄，每一步普适的举措，乘以基数，都显得任重而道远。

　　资金仍然是最现实的制约。广东省民政厅社会福利和慈善事业促进处副处长童金玺表示，洛宁、叶县和临颍儿童福利主任的补贴都主要依靠县财政拨款。“叶县首批12位儿童福利主任的补贴每人每月1000元，额度适中；但洛宁200元，临颍100元，都显得太少。这基本相当于义务付出，应该妥善考虑资金来源以求长效。”

　　洛宁县民政局救灾和福利办主任张龙涛认为，人员队伍专业水平不够也是一个极大的制约。“洛宁的儿童福利主任基本都是兼职，而且相当一部分年龄偏大，对新知识的接受程度偏低。我们迫切需要有专业知识和实践经验的人才。希望有关部门能给出相应的人才激励计划。”

　　北京师范大学教授傅昌波表示，国务院意见的印发是我国困境儿童保障工作的长足进步。但困境儿童国家保障制度的执行力度仍然不够，送达力差，资金配套、专业化队伍、部门职责定位等问题直接制约工作推进。“救助困境儿童，亟须形成合力，久久为功，让困境儿童的生活里多一些‘暖色’。”

王汉超 苏逸飞

　　《 人民日报 》（ 2017年04月07日 17 版）